审判指导

  （3）

四川省达州市中院人民法院     二0一八年四月五日

夏泽谷诉宣汉县人力资源和社会保障局、宣汉县人民政府社会保障管理案

—机关、事业单位职工死亡后的殡葬方式与丧葬费发放原则

万源法院  张文化

【关键词】

殡葬管理   丧葬费

【裁判要点】

在法律对丧葬费发放范围及标准尚无明确规定的情况下，县级人民政府根据《殡葬管理条例》“坚持推行火葬，改革土葬”的原则，出台适合本县且要求机关、事业单位退休人员主动、自觉地遵守国家行政法规的规范性文件，且与相关行政法规及上级行政机关的文件精神并无冲突，人民应予支持。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项

【案件索引】

二审：四川省达州市中级人民法院（2017）川17行终9号行政判决书（2017年3月20日）

【基本案情】

原告夏泽谷之父夏仕伟生于1926年5月17日，出生于原四川省宣汉县老君公社七大队。1950年9月参加工作，1980年12月经宣汉县委宣传部批准，在宣汉县老君乡中心校（原老君公社二小学）退休{宣委宣[1980]字第540号}，按行政21级享受相关退休待遇，定居于现宣汉县老君乡古楼村15社21号，2015年6月9日病故于家中。原告夏泽谷（系其长子）及家人于同月14日按照农村风俗将其土葬。随后，原告夏仕伟向被告宣汉县人社局申请办理夏仕伟死亡后相关待遇。宣汉县老君乡人民政府、老君乡人民政府民政办公室、老君乡中心校、老君乡古楼村村委证明夏仕伟死亡后被土葬的事实。同年9月19日，被告宣汉县人社局根据人社部发[2008]42号、川人办发[2007]294号、宣人退[2001]162号、宣人社发[2015]22号等文件规定，作出宣人社退[2015]394号宣汉县人社局《关于夏仕伟同志去世后有关问题处理的通知》，作出以下处理：1、一次性发给抚恤金30128元；2、从2015年7月起，每月发给其遗孀王官芝生活困难补助费396元，至丧失供养条件止；3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。原告夏泽谷于2016年1月5日向被告宣汉县人社局提出信访，请求按机关退休人员发放夏泽谷抚恤金并发放死亡丧葬费。同年1月14日，被告宣汉县人社局作出信访复字[2016] 1号《关于夏泽谷同志申请解决其父亲夏仕伟同志死亡后相关待遇的回复》，认定夏仕伟1980年12月在老君乡中心校退休，属事业单位退休人员，不属于机关退休人员，夏仕伟死亡后未火化，无法按机关退休人员解决抚恤金、发放丧葬费。原告夏泽谷对此不服，于同年2月向被告宣汉县人民政府申请行政复议。该府法治办于2月26日收到后，于3月1日向被告宣汉县人社局送达了《提出答复通知书》，要求其在10日内提供作出宣人社退[2015] 394号《关于夏仕伟同志去世后有关问题处理的通知》的证据、依据和有关材料。4月19日，被告宣汉县人民政府经书面审查，作出宣府复决[2016]2号《行政复议决定书》，维持了被告宣汉县人社局《关于夏仕伟同志去世后有关问题的处理决定》。原告夏仕伟遂向我院提起行政诉讼。

同时查明：被告宣汉县人民政府根据《国务院关于殡葬管理的暂行规定》和《四川省殡葬管理实施办法》以及国家有关法律、法规的规定，于1996年10月11日作出宣汉县人民政府《关于进一步加强殡葬管理的通告》[宣府通（1996）5号]确定东乡镇行政区域和东南、西北、君塘、红岭、明月、双河、方斗、大成、胡家、土主乡（镇）的街道为火葬区；火葬区内国家机关、企事业单位的职工死亡后，不执行火葬的，除按本通告第二条处理外，不得享受丧葬费，所在单位也不得为其丧事活动提供方便。据不执行有关规定，情节严重、影响很坏的，应给予纪律处分等。

2009年10月25日，宣汉县人民政府作出宣府发[2009] 59号《关于进一步加强殡葬管理的意见》，明确下列人员死亡后必须实行火葬：1、在火葬区内死亡的人员；2、在火葬区外死亡的下列人员：（1）城镇居民户籍人员；（2）国家公务员、事业单位职工（含离退休、退职人员）；（3）不同所有制形式的企业职工（含外来务工人员）；县组织、人事、财政、劳动保障部门在办理死亡人员丧葬费、抚恤费、遗属生活补助和报销死者生前治疗费时，必须坚持凭殡葬管理部门出具的《火化证》和殡葬票据办理，无《火化证》和殡葬票据的，一律不得发放任何费用。

2015年5月7日，宣汉县人社局、宣汉县财政局就宣府发[2009] 59号文件中规定的“国家公务员、事业单位、企业单位职工死亡后，未火化的，一律不得发放任何费用（包括抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助费、死者生前医疗费报销等）”，根据四川省人力资源和社会保障厅工资福利处明确答复，即“抚恤金和遗属生活困难补助属国家的福利政策，地方无权在国家政策规定之外设置限制性条件；丧葬费发放及标准，由各县自定政策，当地县级人民政府有权决定和执行”。故，宣汉县人民政府将宣府发[2009] 59号文件“一律不得发放任何费用”的规定调整为“一律不得发放丧葬费”。同月，该县正、副县长分别批示同意。

宣汉县于2014年1月16日经四川省人民政府批准同意，享受少数民族待遇，其中樊哙等乡镇为少数民族乡镇，夏仕伟生前居住地不在此范围；夏仕伟为汉族人，其死亡后，原告夏泽谷等亲属对其实行土葬，未向相关部门进行报备。

【裁判结果】

四川省万源市人民法院于2016年10月28日作出（2016）川1781行初字13号行政判决书，判决如下：

驳回原告夏泽谷的诉讼请求。

四川省达州市中级人民法院与2017年3月20日作出（2017）川17行终9号行政判决书，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

万源市人民法院经审理认为：为推动殡葬改革，中华人民共和国国务院颁布施行了《殡葬管理条例》，四川省人民政府据此通过了《四川省殡葬管理条例》。上述条例均以“应坚持推行火葬，改革土葬”为原则。原告夏泽谷之父夏仕伟生前居住地虽未在火葬区，但其属于事业单位退休人员的身份是客观存在的。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部、民政部、财政部《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》{人社部[2008] 42号}文件精神，对事业单位退休人员死亡后发放一次性抚恤金，是对该类人员死亡后给予的抚恤福利，文件下发至各省、自治区、直辖市人事厅、民政厅、财政厅等相关部门，该文件对全国相关范围内均具有执行效力，但并未涉及丧葬费的发放范围和标准。四川省人民政府机关事务管理局、四川省财政厅于1998年9月10日发布的{川府管发[1998] 80号}即《关于修订省级行政、事业单位工作人员死亡丧葬费开支标准的通知》，文件下发至省级各部门，其执行效力仅界定为省级各部门，并未涵盖各市、地、州及县级各部门，证明该文件中丧葬费的发放，在四川省范围内并无统一执行的范围和标准。被告宣汉县人民政府于2009年10月25日作出宣府发[2009] 59号《关于进一步加强殡葬管理的意见》文件中，将事业单位人员死亡后“必须实行火葬”进行了明确规定，后将文件中上述人员死亡后未火葬“一律不得发放任何费用”批复调整为“一律不得发放丧葬费”，属于自定政策的范围。在法律对丧葬费发放范围及标准尚无明确规定的情况下，被告宣汉县人民政府根据《殡葬管理条例》的原则，出台适合本县且要求机关、事业单位退休人员主动、自觉地遵守国家行政法规的规范性文件，与相关行政法规及上级行政机关的文件精神并无冲突。故被告宣汉县人社局作出的宣人社退[2015]394号《关于夏仕伟同志去世后有关问题的处理决定的通知》中“3、由于该同志死亡后未火化，不予发放丧葬费。”的行政行为的合法性，予以确认。

被告宣汉县人民政府在行政复议程序中，向被告宣汉县人社局送达了《提出答复通知书》，收集了相关证据。诉讼中，虽未向本院提供复议机关负责人审查同意意见或经集体讨论通过的材料，存在程序瑕疵，但作出的复议决定并未侵犯原告夏泽谷的实体权益，对该行政复议决定的合法性，亦予确认。

原告夏泽谷之父身前系宣汉县老君乡中心小学退休教师，虽享受行政21级退休干部相关待遇，被告宣汉县人社局已按事业单位人员对待。原告夏泽谷对该身份的认定有异议，应直接向相关人社部门申请认定。故其请求本院判令被告按照机关退休干部发放相关抚恤待遇，不属于本案审理范围，不予支持。

达州市中级人民法院经审理认为：国务院《殡葬管理条例》、《四川省殡葬管理条例》均为对丧葬费的发放及标准作出规定，宣汉县人民政府在不违背法律法规相关规定的情况下，结合当地实际制定宣府发（2009）59号《宣汉县人民政府关于进一步加强殡葬管理的意见》符合法律法规的规定。该意见第二条（四）项规定：“下列人员死亡后必须实行火葬：1、在火葬区内死亡的人员；2、在火葬区外死亡的下列人员：（2）国家公务员、事业单位职工（含离退休、退职人员）…”，本案中上诉人夏泽谷的父亲生前系退休教师，按照前述规定必须实行火葬。该意见第三条第（十三）项在参照四川省劳动和社会保障厅川劳社发[2006]18号《关于印发<四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则>的通知》中“当地政府规定实行火葬的地区、退休人员、个体参保领取养老金的人员因病、非因工死亡后实行火葬的，不支付丧葬补助费的规定”调整为“县组织、遗属生活补助和报销死者生前治疗费时，必须坚持凭殡葬管理部门出具的《火化证》和殡葬票据办理，无《火化证》和殡葬票据的，一律不得发放丧葬费。”，本案中上诉人夏泽谷的父亲作为退休教师死亡后未按规定实行火化，被上诉人宣汉县人力资源和社会保障局按照前述规定作出不予支付丧葬费的决定并无不当。

关于上诉人夏泽谷上诉称其父亲生前系干部，应按公务员身份的标准发放抚恤金的问题，经查，上诉人夏泽谷的父亲生前系宣汉县老君乡中心校退休教师，其为事业编制退休人员，在其死亡后，应当按照事业单位退休人员领取一次性抚恤金。故，对夏泽谷的上诉主张，不予支持。

【案例注解】

本案的处理重点在于机关、事业单位职工死亡后的殡葬方式与丧葬费发放原则。为推动殡葬改革，中华人民共和国国务院颁布施行了《殡葬管理条例》，四川省人民政府据此通过了《四川省殡葬管理条例》。上述条例均以“应坚持推行火葬，改革土葬”为原则。对丧葬费的发放标准及范围，截止目前，中央国家机关和四川省的相关文件，均按层级执行，在全国及四川省范围内尚无统一的原则和标准。为此，被告宣汉县人民政府为推动殡葬改革，于2009年10月25日作出宣府发[2009] 59号《关于进一步加强殡葬管理的意见》文件，将机关、事业单位人员死亡后“必须实行火葬”进行了明确规定，系严格执行国务院《殡葬管理条例》的具体体现。人民法院应将本案的法律效果与社会效果相结合， 依法作出裁判，避免该案的不当处理带来负面效应。

抄送：省法院研究室                               各县院办公室      

审签：陶先林                                     编辑：陈汝平      

达州市中级人民法院                            2018年4月5日