根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）第一百三十三条第一项规定，当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。据此，人民法院在审理债权人请求债务人给付金钱、有价证券类案件中，发现符合适用督促程序条件的，可将诉讼程序转为督促程序，对被告发出支付令结案，不再组织庭前证据交换、庭审等相关程序，在新的审判权运行机制下，督促程序对于规范和推动人民法院民商事案件繁筒分流工作，依法高效审理民商事案件，切实减轻当事人诉累有着十分积极的正向作用。各级法院落实立案登记制以来，受理案件数明显增加，加之案多人少的矛盾凸显，在无法短时间内增加人手的情况下，提高工作效率和方法，灵活和巧妙运用便捷的法律程序成为法院当下解决问题的可行性途径。笔者认为，完善和适用诉讼程序转督促程序制度对提高司法效率、节约司法资源具有深远的积极意义。同时，最高人民法院在《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第四条中指出人民法院应积极引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。该规定也倡导性要求善于运用督促程序，促使案件繁简分流，提升司法效率，更好地为人民群众提供司法服务。因此，对诉讼程序转督促程序的适用中存在的机制问题研究，在法院自行化解案多人少矛盾的当下具有十足的必要性。笔者以宣汉县人民法院审理的案件为基础，通过研究总结近年来诉讼程序转为督促程序适用中存在的问题，分析产生问题的原因，提出意见建议，以期更好地贯彻落实相关司法解释的规定，提高审判实务效率。
一、适用诉讼程序转督促程序案件现状及原因分析
上世纪九十年代至二十一世纪初期，受当时市场经济进程和国家政策调控的影响，宣汉法院适用督促程序办理合经会、农村信用社小额贷款案件占据较大的数量，但随着市场经济的进一步活跃，督促程序的价值定位已经无法满足日渐复杂的案件纠纷类型。经统计，2016年1月至2019年6月，全院共受理民商事案件11512件，其中债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件约2600余件，以借款合同纠纷、买卖合同纠纷、不当得利纠纷、追偿权纠纷等给付型案件居多，占全院民商事案件比约23%，直接适用督促程序的案件5件，督促转诉讼的案件2件。期间，反向适用诉讼程序转督促程序结案的共1件。从数据上显示，适用督促程序结案的数量极少，数年来几乎没有增长。笔者分析法官不愿意适用诉讼程序转督促程序有以下方面的原因：
（一）历史原因方面：在1991年颁布的民事诉讼法中，督促程序首次被引进，由于立法和实践的经验不足，对被申请人的异议权缺乏限制，只要被申请人一旦提出任何形式或实质的异议，支付令即失去效力，导致督促程序沦为无力的“夕阳程序”，致使当事人和人民法院都不太愿意选择适用督促程序。
（二）督促程序制度本身方面：法院在接收督促申请后，应当根据《最高人民法院关于适用
此外，根据《民诉法司法解释》第四百二十九条第一款第七项“债权人未向人民法院申请诉前保全”之规定，将未向人民法院申请保全作为适用督促程序的前提条件，使得督促程序和诉前财产保全制度成为相互排斥的竞争关系，财产保全制度缺失也成为债权人担心权利落空而不愿意适用的重要原因之一。
（三）立法技术方面：《民诉法》第一百三十三条第一项规定，人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。该条款对诉讼程序转督促程序作出了明确的规定，但该规定在理解上存在较大歧义，其中“当事人没有争议”究竟应理解为当事人对案件事实无争议，还是对选择适用何种程序无争议并不明确。立法技术上的缺陷，导致理解偏差，致使法官在适用诉讼转督促程序案件中过于谨慎，少有选择以督促程序结案。
（四）司法实务方面：民事诉讼法只是原则性规定可以由诉讼程序转为督促程序，但程序转换后的文书制作格式、诉讼费的收取、审判人员的变更、转换后案号的使用类别、程序转换后的审限、是否需要重新立案等均无具体明确的规定，实属空白，也是诉讼程序转督促程序适用较少的客观原因之一。
（五）法律工作者自身方面：2013年新颁布的《民诉法》和2015年出台的《民诉法司法解释》对督促程序作出了全新的规定，植入异议形式审查制度，限制了被申请人的异议权，但由于疏于学习，知识陈旧，观念固化，致使督促程序适用较少，诉讼转督促相应就更少。
（六）审判质效和避免虚假诉讼方面：人民法院受理案件后，依据诉讼程序办理案件，若发现案件存在《民诉法》第一百三十三条第一项规定的双方当事人无争议情形，出于对当前法官平均审理天数、法官人均结案数、结收比等案件重要审判质效指标和防范虚假诉讼的考虑，按照以往常规的案件办理模式和流程，多数办案人员倾向于选择调解或撤诉这一稳妥方式结案，而不是选择将案件转入实务中较为生疏的督促程序办理。基于这种价值判断，适用督促程序的案件近年来寥寥无几。
笔者与部分员额法官进行交流，均毫不讳言表示不热衷于督促程序，主要理由一是受理费收取仅诉讼案件三分之一不占有优势，二是不在审判质效考核范围之内，三是会增加基层法院员额法官的工作量。
综上几点原因，审判实践中对于督促程序这种便捷程序适用率较低，从推进审判实务角度考虑不利于提升司法效率，亦不符合繁简分流规定的精神。因此，完善诉讼程序转督促程序的适用符合当下新时代司法服务理念的新要求。
二、诉讼程序转督促程序的功能定位
审判实务中，案件办理的人员对督促程序转诉讼程序的相关规定较为了解，但对诉讼程序转督促程序了解知之甚少。实际上，从理论层面讲，诉讼程序和督促程序已经实现了两种程序的互相转换，但由于上述种种原因适用率均较低。督促程序作为商品经济尤其是市场经济条件下秩序、正义、效率机制在诉讼法上贯彻的产物，其制度设置的功能定位主要在于以下几个方面。
（一）过滤功能。督促程序最首要的功能就是可以过滤大量无争议的案件。督促程序从一开始起就是以申请支付令的形式, 而不是以申请法院进行实质的审判的目的提起 。法院对支付令也基本上不作实质性审查,只要对方当事人提出了异议,则当事人申请立即被驳回。这表明督促程序的功能首先被定位为处理无争议案件,而不是解决当事人关于民事实体权利的争议案件。
（二）程序分流功能。由于民事案件的性质、类型和实际情况千差万别，人民法院不可能、也不应当适用相同的诉讼程序和方式进行处理。按照2012年修改后的《民诉法》规定，新增加的条文规定了人民法院受理案件后，实行程序分流的具体内容，民事案件的程序分流有四个方向：一是按照督促程序审理；二是采取调解的方式解决问题；三是适用简易程序审理；四是采用普通程序进行审理。
（三）简便快捷功能。在商品经济发达的社会中 ,债权债务纠纷是大量存在的,在这些纠纷中,以金钱或有价证券为给付标的的占大多数,虽然督促程序主要面对无争议案件, 但这类案件既然被提交到法院,说明它基本上失去了通过司法外途径解决的可能,即已经构成了需要法律介入解决的纠纷。法院对此类案件,通过发布支付令,使当事人的民事实体权利得到具有执行效力的法律文书的保障, 实际上是以一种简便的方式完成了债权债务纠纷的解决 。
（四）经济效率功能。督促程序的设立是为了贯彻民事诉讼经济和司法公正的原则。司法正义和诉讼经济是任何一种诉讼机制中必然包含的两项原则和价值。督促程序的设立和推广正是贯彻该两项原则，尤其是诉讼经济原则的结果。以诉讼经济的原则要求, 在保证司法公正的前提下, 诉讼周期的缩短、诉讼程序的简略、审级层次减少以及与这些要求相关的诉讼费用成本降低, 都是立法者、司法者和当事人所期望并积极追求的。
三、对适用诉讼程序转督促程序中的困境再思考
（一）对《民事诉讼法》第一百三十三条的理解
《民事诉讼法》第一百三十三条规定“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；（二）开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；（三）根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；（四）需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点”。其中对“当事人没有争议”可能产生的两种歧义理解：①当事人对案件事实无争议，换言之债务人认可原告主张的法律事实，债务人对债务本身没有异议，又表明愿意偿还债务，只是因暂时缺少金钱、有价证券等导致无偿还能力；②对法院选择适用的程序无争议，当事人对适用何种程序处理案件，一开始就不存在争议或者法院初步审查案件后依职权作出程序转换适用的决定，当事人对该决定无争议。
笔者认为，综合第一百三十三条全文，文义解释为法院根据案件具体情况依职权选择适用化解纠纷的程序，因此法院在程序选择上具有决定权，该决定权属于法院根据案件具体情况的自主选择，虽有损害当事人程序选择之嫌，在当事人无异议并能够快速处理纠纷的前提下并无不当，高效更能实现公平。以上两种理解不应当分开来看，应当属于无争议的两种情形，对该条中“当事人没有争议”应当理解为当事人对案件事实和适用程序均无争议。因此，法院在审查案件中发现当事人对案件事实无争议并符合督促程序规定条件的，可以将诉讼程序转换为督促程序，但应征得债权人方的同意。
（二）程序转换前的审查形式之实质审查和形式审查
法院将诉讼程序转换为督促程序前，会对案件进行审查，符合督促程序条件的方能转换。《民诉法》第二百一十六条规定“人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回”，该内容可以看出法院适用督促程序是对案件事实、证据和债权债务关系的合法性进行审查，属于实质审查范畴。既然适用督促程序应当进行实质审查，那么诉讼转督促程序也应当对案件事实、证据、法律关系等实质性内容进行审查。如若，法院只是根据《民诉法司法解释》第四百二十九条、第四百三十条、第四百三十二条的规定对案件进行形式上的审查后便适用诉讼转督促程序，在督促程序过程中债务人提出有效的书面异议导致支付令失效，又得回到诉讼程序中，则会适得其反，反而无助于提高效率。因此，笔者认为，法院在选择适用诉讼程序转为督促程序之前，应当对案件进行形式和实质上的严格审查，才能避免出现程序回流，造成司法资源的浪费。
（三）债务人的异议权限制
在诉讼程序转为适用督促程序后，债务人能否提出异议，学界存在两种完全相反观点：一是允许债务人异议，二是不允许债务人异议，由于法律和司法解释暂时缺乏明确规定，笔者在此只能参照督促程序的规定加以分析和探讨。《民诉法》第二百一六条规定“债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。 债务人在前款规定的期间不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行”，该条赋予了债务人异议权。《民诉法》第二百一十七条规定“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外”，该条解决了异议成立后的处理办法。
如果在诉讼程序转为适用督促程序后允许债务人依照前述规定提出异议，经审查异议成立致支付令失效，则自动回到诉讼程序中，按照原程序办理。笔者不赞同此观点，理由为：法院在选择转换前已经在形式上和实质上对案件内容进行了审查，确保无争议后才适用督促程序。如若再允许债务人异议，首先是从制度上允许债务人对先前事实和程序适用的认可加以反悔，违背诚实信用原则，其次则是会出现程序回流、循环往复，浪费司法资源，对提升司法效率不利。
如果诉讼程序转为适用督促程序后不允许债务人提出异议，则支付令自然生效，能够顺利案结事了。笔者认为此观点，虽限制了债务人的异议权，对其有一定的程序利益损害，但适用诉讼转督促的特别之处在于转换之前双方并无争议，限制异议的观点符合诚实信用、高效便民的法律原则，应当对债务人的异议权加以限制。
综上，笔者认为在诉讼程序转为适用督促程序后，应当不允许债务人提出异议。
（四）上级法院适用诉讼程序转督促程序的选择
《民诉法》第二百一十四条规定“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令”、《民诉法司法解释》第四百二十九条规定“基层人民法院受理申请支付令案件，不受债权金额的限制”。从以上法律条文中可得出我国法律只允许债权人向基层法院申请支付令，而且债权金额无限制。换言之，督促程序属于基层法院独有的程序，无论债权金额大小均由基层法院受理。但是，《民诉法》第一百三十三条的规定的督促程序适用规则并没有对法院级别进行限制，也存在有上级法院在受理一审诉讼案件后，经审查当事人确无争议，符合督促程序适用条件的，依照该规定亦可转为督促程序。转换程序后，是由上级法院自行发出支付令，还是由上级法院交辖区内任一基层法院办理，法律和司法解释均暂无规定。笔者认为，从节约司法资源方面考量，上级法院在适用诉讼程序转督促程序中，应当自行发出支付令，不用交由基层法院办理。这既符合当事人利益，又节约诉讼成本，避免在移交基层法院过程中造成司法资源浪费。
四、当前诉讼程序转督促程序的实务路径探索
在适用诉讼程序转换为督促程序案件中，会遇到以下尚无明确规定又具有较大争议之处：①督促程序是另立一个新的督促案件，还是直接以支付令的形式结案；②文书格式问题（支付令文书的案号使用“民督×号”还是“民初×号”、当事人称谓使用“原告与被告”，还是使用“申请人与被申请人”）；③诉讼费是否应当退还。以上三点争议的地方，司法解释均无明确规定，最高人民法院也无指导性意见，致使在司法实务中处理类式案件形式多样，不具有统一性，因此十分有必要对上述问题加以探讨和分析。针对争议①和②如何具体操作存在以下两种不同的观点：观点一，按照原来的操作方法，该起诉讼案件让原告撤诉，这样该起诉讼案件结案。然后再申请督促程序，以申请支付令立案，这样就是两案、两号；观点二，该起诉讼案件以支付令形式结案，支付令使用原诉讼案件案号，当事人称谓沿用诉讼案件称谓。因为既然是转入督促程序，那么就应该是一个程序，督促程序也可以使用原有诉讼案号和当事人称谓。笔者认为观点一违背《民事诉讼法》立法精神，虽然适用上有明确的法律依据和固有统一的格式，但具体操作相对较为繁琐，不便捷灵活，不利于节约诉讼成本。法官不应以固有的思维认为只有督促程序才能用支付令，其实，支付令就是一种法律文书，是为法律适用服务的，它的案号和当事人称谓不应该是固有的，一成不变的，而应该是方便于司法实务的。因此，笔者支持观点二。针对争议③，依照《诉讼费用交纳办法》第十四条第（三）项规定“依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳”。那么，在适用诉讼程序转为督促程序结案的条件下，此前按照诉讼程序标准收取的诉讼费，是否应当退还2/3，此处法律无具体规定，也存在分歧。赞成退费的理由是案件经程序转换后，处理高效快捷，无需耗费更多的司法成本，同时为当事人节约诉讼成本、符合司法为民的理念。反对退费的理由是案件虽经程序转换，能够适用较为快速的方式结案，但是在程序转换之前法院同样做了大量的审查核实工作，将部分庭审实质性审查工作提前到程序转换之前，只是缩短了案件处理的时间，司法成本并未因此而减少。笔者赞成第二种观点，不予退费。
总之，《民事诉讼法》第一百三十三条首创性的规定了诉讼程序可以向督促程序转换，但在适用上又存在较多争议和法律空白，因此，建立健全和推广适用诉讼转督促程序的相关制度在助推人民法院提高司法效率方面大有裨益，同时期待最高人民法院出台相关司法解释对该项制度加以完善。