一、   基层营商环境的现实困境

（一）营商环境的概述

关于营商环境的界定，世界银行曾在2003年的营商环境报告中作出描述，认为营商环境是各种因素的总和，这些因素又将对企业的活动产生影响。我国学者董彪、李仁玉对此有更为详细的观点，认为营商环境属于能影响企业活动的，涉及政治要素、社会要素、经济要素和法律要素等方面[1]。不难看出，营商环境与对企业活动之间具有不可忽视的关联性。有学者研究发现国家在营商环境排名的靠前与经济增长之间有显著关系[2]。我国总理李克强也曾在全国深化“放管服”改革会议上指出营商环境就是生产力。可见，营商环境的好坏是直接影响企业命运的关键。因此，要从根本上改善基层地区的营商环境，就必须认识到它的重要性，立足于基层视野，分别从社会、经济、法治、政治等几方面入手打造优良的营商环境，实现市、县、乡级经济的高质量发展。

（二）市场秩序絮乱

秩序虽作为一种抽象概念，难以把握其本质，但各学者依然有其独特又具有共性的见解。如德国制度经济学家史漫飞、柯武刚教授认为秩序能够使人的未来动向在行为模式下完全被合理的预见到[3]。我国学者袁礼斌则认为秩序是系统的一种运行状态[4]。纪成宝教授对此持认可态度并将之运用在市场秩序中，他认为市场秩序是指市场经济体系在配置资源中所呈现出来的一种和谐、有序、稳定的运行状态[5]。由此可见，市场秩序作为社会秩序的分支，能够影响市场经济系统的运行状态。近年来，我国各地的市场经济都得到了快速发展，但良性的市场秩序并没有建立起来，反而具有一定的絮乱性。在此，笔者举几则生活中的实际例子：

例如建筑行业的垄断。随着城镇化的推进，区县级需要大量扩建公共道路设施、居住性、商业性房产，巨大的消费空间充斥着建筑市场的美好前景。不少小建筑商纷纷涌入建筑行业，然而不曾想建筑行业的业务早已被资历成熟的大企业所垄断。看似优胜劣汰的市场现象，却折射出了小企业在大建筑企业垄断的市场下夹缝丛生的窘态。虽然它们作为市场主体，能够持续生产、经营而不被迫退出行业市场的能力是其自身生存力的体现[6]。但行业的垄断导致了小企业无法享受到公平的机遇拿到项目，更无法拓展发展道路壮大自身生存力。

又如同行之间的恶意竞争。近年来，随着共享经济时代的到来，迅速崛起了一批给人们生活带来极大便利的诸如“滴滴”网约车的新型企业，但它们却冲击到了传统行业——出租车的利益。在网约车刚刚起步的阶段，由于其运营资格以及市场监管具有较大的争议性，Q县出租车司机多次集体罢工，向责任部门进行抗议、示威，要求网约车退出Q县市场。而后，随着网约车运营资格的完善，出租车行业不得不直面市场资源的分割，然而它们却没有一改以往“服务差”、“乱收费”“哄抬价”的作风争取客源，反而展示起了“抢客”技术。尤其是在火车站附近，我们经常能看见出租车司机不让网约车进去接客区，以及在抢客不成的时候对网约车司机进行言语、身体攻击。

再如高利贷击垮企业——烂尾楼。市场主体在缺乏资金时，会向银行申请贷款，但当其不符合银行审贷资格时，他们则会从民间资金上寻求办法，最常见的便是高利贷。然而，很多企业的资金回笼时间会超过其预计期限，逐渐被高利贷所吞噬。由于高利贷者的盈利是将本金+利息像雪球一样滚处理的，他们将借贷期限控制的很短，借款人一旦触碰红线，利息额将以惊人的速度进行翻番，并计入下月本金。因此，不少房产开发商因高利贷雪球所压垮，烂尾楼随处可见。

（三）政务环境复杂

1、招商引资成功率低

为实现产业集中发展，我国县级地域均已逐步实现产业区域规划，但Q县工业园区内的企业入驻率还比较低。虽然企业的倒闭率以及新增率都是市场自我调节的表现，但市场在发挥其自发性的过程中，往往会具有滞后性、盲目性的特性。因此，当市场失灵时，必须通过政府这只看不见的手进行调控、引导、规范。而招商引资既能发挥政府的有所作为，又能引入新鲜“血液”带动新行业、刺激地区消费。于是乎，各级政府在对区域市场经济进行调控时，招商引资乃是最佳措施之一。然而企业从成立到运营的整个环节中，都不可避免的要与政务部门打交道。市场前景和政策环境都是影响营商环境的主要因素，也是影响企业投资运营的最重要考量[7]。因此，在投资者角度，市场前景是能不能投资的关键，政策环境则是会不会投资的考虑因素。由此可见，一个地区的招商引资成功率的高低，在很大程度上能够检验出当地的政务环境的好坏。

2、暗箱操作现象乱生

随着政务公开制度的推行，许多公共设施建设及设备采购的项目，都采取了较为透明、公正的招标流程，但是在招投标市场，“围标”“串标”“转卖标”的现象已经成了公开的秘密。从形式上看，中标公司经历了合法、合规的招投标流程，但实在上却是政商勾兑暗箱操作的结果。尤其是在某些特定项目的招投标领域上，当大家通过公共渠道获得招投标信息细节时，招投标信息早已被“抛售”，那些“稳赚”的项目早已因暗箱操作而内定。因此，许多企业为达到竞标目的，纷纷打通“关系”提前获取资源。竞标落幕后，那些没有足够优势的中小型企业为了生存，往往需要花高价从大企业手中买标，而在购标后，又想要达到自己的盈利目的，便又挖空心思的找关系，通过“项目增量”以获取较大的盈利可能。不难看出，恶劣的政务环境不仅腐化了官场环境，还是使市场环境恶化的主要诱因。

3、政务效率低、拖欠款现象严重

一是政务效率低下，企业买单现象严重。笔者在此举一真实案例说明：某小学前方的路段建设工程被B企业竞标成功，而当B企业按照招标文件要求到按期入场施工时，却受到了当地居民的强烈阻挠，一问才知这一路段中还有部分农民种植地未征收。而政府责任部门为确保工期强制施工企业开工，并聘请安保人员几十人。在开工当日，一居民因路边一株白菜要价50元的赔偿款，企业方迫于责任部门领导的压力只得买单。同时，因政务部门征收工作不到位导致的安保费，却直接由施工企业按照政府定价按每人200元的标准支付。企业负责人对此表示苦不堪言，安保起因不在企业、安保人数过剩、安保费标准更不经企业协商，企业却为短短几十分钟的安保站岗支出近四千元的费用。

二是财政拖欠款严重。虽然我国近年来，在清理政府拖欠款问题有所侧重。但不少做公共项目的企业表示，政府拖欠款项仍然是它们所面临的一大挑战。若无法按时获取拨款，企业在业务运转上将处处受限。假如该笔资金恰巧是企业所需的“及时雨”，则会在很大程度上置企业于倒闭的险境。这同样也是外地投资者很惧怕将资金投入到经济落后地区的一大原因，因为经济回款战线过长，利益的流逝就越大。而且随着政府部门负责人之间的换届，很容易触发“新官不理旧账”的潜规则，彼时的财政欠款将更难以拨款成功。

（四）法治环境欠佳

1、执法方面——不作为、乱作为

近年来，Q县的执法环境随着执法规范的推进已逐步得到好转。但一方面由于法律、行政规章较为抽象，各执法部门以及执法人员理解有所偏差，对不同市场主体的同类行为，存在差异性执法、不公平执法的现象。同时，又因各执法人员的素养差异性，徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜。另一方面，因各部门间的职责交叉、界限不清的原因，各执法部门之间在对同一执法对象的执法环节的衔接度不够，存在执法空档或重复执法的现象，执法不规范、运动式执法、选择式执法等问题非常突出。

2、经营者方面——违法经营现象严重

我们都知道建筑行业具有市场准入标准，资质要求虽然抬高了建筑市场的准入门槛，但同时却造成了“资质垄断”的负面影响。那些有施工实际能力的小企业却只能通过大建筑公司进行资质挂靠或租赁，虽然建筑法对此明确的作出了禁止性规定，但违法挂靠现象在建筑行业仍具有普遍性。除此之外，违法经营现象在其他行业的经营主体身上也很常见，如火锅店主为节约成本，在受“大潮流”观念的影响下，认为使用“地沟油”仅属于行业的潜规则现象。生猪屠宰场将病猪、注水猪进行宰割后与检验合格的猪肉进行偷梁换柱，而缺乏专业辨别技巧的消费者在零售商处购买时，往往只是单纯的完成交易流程。又如乡镇楼盘往往是私人通过挂靠公司而开发，在未取得规定的手续前，即对外进行销售、一房多卖、又抵又买的混乱现象。而这些违法乱象，仅仅被认为是行业习惯。

2、消费者角度——习惯性违法现象众多

以近年较为火热的共享单车为例，受共享经济的推广影响，各城市已有不少共享单车入驻，这给许多的上班一族带来了交通便利、经济上的实惠。但是由于公众素质参差不齐的原因，不少单车在被租用的过程中受到了不同程度的损坏、甚至遭窃。而执法者在发现损坏、盗窃单车的人员时，却又受单车本身价值的禁锢，仅能对其进行行政处罚或者口头教育。违法成本的低下也就给公众造成了认识偏差，发展至习惯性违法。而另一方面，习惯性违法对商家而言则会造成千里之堤，溃于蚁穴、积羽沉舟的后果。不少商家因此而撤资，而心存投资观望的商家在“前车之鉴”的情况下，则会越来越不愿意将投资目光转入这些地区。

二、主要诱因梳理

（一）公共资源利用不充分

一是就公共技术支持来说。前文我们提到过，传统企业的生存空间已经被压缩，在原有基础上已无法达到其盈利目的，若继续出售原有“商品”则会出现形式盈利而实质亏损的后果。从长远来看，最有效的便是通过可行性技术手段开发新产品以刺激消费才是企业的生存之道。然而由于本身技术有限，无法开创新产品。而市面上，公共服务技术仅仅存在形式指导。而商家在经营窘迫的处境下，显然已经无力将资金过多的投入到技术开发上。于是商家只能采取较为直接的措施——关门，以保证损失的最小，大规模的关门则又导致商品的供给量在每个价格水平上呈减少趋势。而继续经营的商家，便通过最直观的手段——价格上调，以保证盈利值。商品性能未得到根本性的提高，而价格却逐步增长，消费者转而将消费意愿转向那些“大品牌”。如此以来，中小型、微型企业的道路将越走越窄。

二是就公共信息平台来说。我国虽然已有城市启动“云计算”构建信息资源池，但并没有在全国范围内进行推广，也没有将市场各行业信息进行整合。公共信息平台虽已建立，但对于各类行业的市场需求量、现技术阶段、市场饱和度、市场分布等都不能较规范的统计出来。而许多投资者初入市场时，没有市场调查能力及有效的调研视角，无法判断同行业的数量，亦无法判断该行业是否已经达到市场的饱和，只能凭“感觉”盲目涌入某一行业，最后因市场误判而夭折。

（二）企业融资渠道不畅通

众所周知，资金是企业有效运转的血液。一旦资金链出现断裂，企业将无法渡过困难期，极有可能出现财务崩塌。因此，在资金匮乏的时候，及时有效的融资便是企业的重要措施，而最可靠的方式便是申请贷款。然而银行审批贷款较为严格，没有足额的担保措施，放贷的可能性微乎其微，即使在足够担保的情况下，审批时效也较长。而此时，企业对资金的需求已经到了迫切的地步，根本无法继续耗时。于是企业负责人便转向通俗意义上的“高利贷”，并因此陷入“拆东墙补西墙”的困境。

（三）行政执法不到位

执法不仅仅是依据法律惩处触犯法律的行为对象，及时的制止违法现象。更重要的是它能够通过执法过程、执法结果发挥指引企业合法经营的作用。而市场上大多数经营者缺乏专业法律意识，且在投入市场前未能充分的做好市场调查，风险防控能力较弱。因此，在经营过程中，经营主体一方面因未能得到有效的法律指引，另一方面为获得可观利润而不惜以身涉法。所以，行政执法不到位不仅是损害行政部门的自身形象，还是损害市场环境的重要促使力量。

首先，从行政部门的自身形象来讲。无论是规范消费者还是经营者的违法行为时，若行政部门出现选择性执法或遗漏性执法，公众都会将执法人员定性为不敢、不轻易执法，并将原因归纳为违法者的“靠山身份”。这是公众长期以来对行政执法失望而产生的“有色眼镜”，这种“有色眼镜”又将促使公众对今后的执法更为“挑剔”，并加深对政府部门的不信任感。其次，就市场经营主体而言，由于行政部门执法不严、睁一只眼闭一只眼的执法态度，让经营者有了随波逐流的心态和尤而效之的底气，从而致使经营主体的不诚实在业内圈相互感染。最后，对消费者的违法行为的执法不严，使得消费者更加肆无忌惮，破坏经营场所、工具等，导致经营主体在投资时的“畏手畏脚”，加深市场的不景气。可见，虽然市场起决定性作用，但政府调控失灵也是重大原因。

（四）商事类审判质效有待提升

从企业倒闭的原因上看，我们很容易会联系到资金短缺、技术匮乏、恶意竞争等方面，却很难从商事审判质效的角度去审视。殊不知，公司作为经济市场的重要主体，同时也是各类纠纷的“常客”。因此，审判结果的公正以及审判质效的高低，将直接影响企业的生存力。可见，审判质效的高低，在一定程度上也是营商环境法治公正度的重要体现。

以涉商合同纠纷类案件的审理为例，审理时长直接体现出纠纷解决的快慢，如果审理时间越长，意味着企业分散的精力将越多。对于企业而言，在非商业区消耗的精力越多，生产力就会越匮乏。又如在涉商保全案中，在无法提供反担保的能力下，只能对冻结措施持“放任”态度。而企业账户在冻结后，损失并不会冻结，反而将面临无法支付采购费、人工费等新的财务危机。因此，随着审判时间的消耗，企业将会遭受到看不见的损失，生产经营能力也将间接受到影响。又如企业与企业之间的虚假诉讼，通过法院的“合法性”判决，将资产进行转移，损害正当债权企业的利益。如果法院没有足够的慧眼，审视出其中的阴谋，那么将给正当债权企业的利益带来难以弥补的损害。

三、治理对策与建议

（一）创新政务服务制度

一是充分推进“云计算”公共技术平台。以深圳市为例，公共技术平台在推进企业创新过程中发挥了功不可没的作用。因此，我们完全可以借鉴经济发达地区的成功之处，建立面向社会开放的公共技术平台，并充分利用之整合各部门的资源优势，为中小企业的创新研发提供服务。一来可以弥补单个企业研发能力不足的缺陷，二来可集中优势提高创新能力。具体可由政府牵头，以企业、行业组织等多元主体的投入为基础，同时吸收高校人才，以研发产业共性与关键性技术为目标。这样一来，不仅解决了市场科研能力缺乏的困境，还解决了高校专业人才的实践需求，更在市场化机制的运作中提高了本地区创新能力。

二是大力推进电子政务。与传统政务相比，电子政务具有节约时间、超越空间、杜绝部门分割的优势。能够对外实现远程服务，从而提高效率节约企业成本。我国各政务部门虽建立起了电子门户网站，但电子化办公还未完全推广起来，具体模式还停留于面对面模式。如果能将企业所有需要审批的事宜进行分类放入政务系统中，全面对企业的行政审批实现网络受理与审批，实现各部门审批系统之间的自动衔接。在提高程序效率的同时，还能从一定程度上杜绝政务人员在权力姿态下的“脸难看”“门难进”现象。

三是建立回访监督制。无论是推进依法行政、监督制约行政权力，还是要从源头上防治腐败，说到底都属于廉政政务的问题。政务廉洁的程度，不仅是一个良好政务环境的衡量标准，更是保障企业能够公平参与市场竞争的前提。目前，最有效、最广泛的措施便是是邀请人大、政协人员进行现场监督执法。但这种方式无法排除形式之疑，同时还会造成被监督单位的接待负担。因此，此种方式不能形成常态化。如果能将参与政务服务的切身体会者作为监督者，建立有效、常态化的回访制度，并将相关细节公布于对应网站。不仅能切实找准问题所在，知民众之所需，还能降低财政负担。

（二）扩展专项信贷渠道

通过前文分析可知，缺乏专项信贷渠道是企业频繁触碰高利贷的重大诱因，企业一旦触碰到“高利贷”不仅不会激活市场生存力，还将面临几重风险。一是利率过高，盈利空间被利息所压缩。二是高利贷存在“砍头息”，企业未获得该笔资金的使用权，却承担了还款义务，这对企业来说无疑是雪上加霜。三是承担“砍头息”利息，企业不仅承担了虚有债务，还必须承担虚有债务额名下的高利息。四是利滚利风险，借款企业一旦超过约定的还款期，原本应归还的利息则摇身一变成了债务本金。可见，无论是挽救企业生存力，还是刺激创业、创新，都必须具有可靠有效的信贷渠道。但企业显然不能满足信贷渠道建设的需要。此时，政府的调控作用便显现无遗。尤其是三四线城市，政府可通过政策调控建立磋商平台，带头促进银行及中、微型企业之间的协商，寻求符合本地区银行及企业实际情况的专项信贷渠道。一来可解决新创企业的资金来源问题，二来减少企业运营过程中资金断裂风险。

（三）定期召开经贸投资洽谈会

无论是对于正处于竞争环境的市场主体，还是对于徘徊在市场边缘的商客来讲，及时的获取市场信息是关键。许多企业初入市场陷入市场误判、自我定位不准的困境，很大程度源于信息不对称。虽然市场信息来源相对简单，通过消费、亲朋或者业务往来中均能获取。但是没有经过集中的收集，信息相对散乱且不具有权威性。如果能由相关部门牵头，召开经贸投资洽谈会，不仅能整合区域经济信息，促进市场主体清楚行业竞争境地。还能在一定程度上促进行业健康交流，为可能有业务往来的企业提供接洽平台。同时，形成具有规模的经贸投资洽谈会，还会吸引具有投资能力的本地人士及外商人员前来了解市场的需求情况。另外，参与洽谈会的各企业还可以对自身企业息息相关的政策进行现场咨询。同时，政府还可及时对前来咨询的投资商进行磋商，整合投资者的关注点，对今后的招商引资做好铺垫准备。鼓励民营走出去，高新技术引进来，同时达到对本地企业出口拉动及外商投资的拉动。

（四）创建税收贡献与政策性优惠挂钩制度

对政府部门而言，无论是从硬件设施上还是软件配置上去促进营商环境的健康发展，都必须直面财政负担的问题。而众所周知，税收是财政收入的一大来源，而我国现阶段显然无法大幅度的降低税收，更无法从根本上取消税收。为减轻税负，刺激民营企业的发展，我国已经实施轻税负、抵扣税、简税制改革，这是政府对市场主体的倾斜表现。然而，不得不承认增值税依然是我国对营商者的主要税种，虽然它在满足财政收入的情况上具有天然优势，但是它在市场主体视角下又存在天生的不足。因为对市场主体而言，无论税收制度如何改变，税种依然意味着税收成本，这也是为何不少企业会不断的触碰逃税、避税的雷区。

因此，我们需要将视角从税收制度框架下进行适当的转移，将税收制度与企业经营息息相关的优惠政策进行挂钩，在企业在年度内纳税达到一定额度后，给予根据企业性质而定的具体优惠政策措施。例如，养殖企业需要定期给基地进行防疫，还需要进行粪污治理。而企业往往不具备专业性，同时又为节约开支，抱以侥幸心理最后出现恶化后果。如果能够鼓励企业主动纳税到规定给额度，由防疫站、环保监测部门免费实施的技术支持，那么企业和政府部门将会实现双赢。一方面促进企业愿意纳税，敢于纳税，解决财政亏空的问题，另一方面以实质性的政策以满足企业的优惠渴望，从一定程度上避免逃税漏税，净化市场环境。

（五）提升审判质效

前文我们已经阐述过，审判质效的高低与企业的生存环境之间也具有息息相关的联系。然而较普通民事案件而言，涉商案件审判难度普遍偏大。一是由于商事纠纷多为连环诉讼、且基础法律关系较为混乱，在诉讼过程中串案现象易发。二是我国目前采取大民事轮流分案制，博而不精、全而不专是很多法官的共性。部分法官缺乏涉公司纠纷案件审判经验，不足以完全满足涉公司纠纷案件的审判需要。因此，审判法官不易为了质效而质效，仅从审判时间上操之过急。可从商事审判案件的专业性着手。我们知道，多数法官在校学习时，都具有自身研读的专业性。因此，可适当结合高校对专业的分类机制，完善审判团队中对商事审判案件专业性划分，逐步完善分案流程建立起与法官所学专业的对口机制。一来充分发挥民商法、公司法类专业的法官专业性，二来加强对纠纷的审判专业性。

（六）健全人才引进的配置体系

马克思唯物主义理论认为，在生产力要素中劳动者是最活跃的因素，如何运用人类智慧和能力决定了社会物质资源开发的深度和广度[8]。更有学者认为在对营商环境研究中，人力资源应被视为不可忽视的重要因素[9][10]。同时，市场主体对营商环境的满意度的高低还受人力资源环境的影响⑪。可见，无论是鼓励本土企业“走出去”，还是健全招商引资引入新技术性企业，都离不开对人力资源的运用。说到底，良好营商环境的建设还是需要知识型、技能型、创新型等专项人才的智慧。然而，基层人才引进普遍具有引进难、留人难的局面。除需要加大地区宣传力度外，更关键的还是要健全人才引进体系。首先，从源头入手，建立高校对接。我们知道高校是培养各类人才的集聚地，毕业生面临就业压力，地方面临人才紧缺压力，两者若能直接进行对接，免去其他环节，在人才引进方面将会大大提高。其次，落实后续经济保障制度。通过人才引进实现就业的多为异地人员，实现就业后则面临住房、子女教育、家属就业等方面问题。这些后续问题的解决将直接决定着能否能留住人才。再次，完善人才晋升制度。留住人才的最关键之处还是在于事业的展望。最后，建立人才储备库、引进带动本土培养体制。因各方面原因导致，引入的人才会有更好的发展前程，因此不惜毁约辞职，光靠引进人才是远远不能解决根本性需求，若能建立起引进人才带动培养本土优秀人员，不仅能提升本土人员的专业性，还能缓解人才紧缺的窘态。

[1] 董彪, 李仁玉. 我国法治化国际化营商环境建设研究——基于《营商环境报告》的分析[J]. 商业经济研究, 2016(13):141-143.

[2] Djankov S, Porta R L, Shleifer A. The Regulation of Entry[J]. Quarterly Journal of Economics, 2002, 117(1):1-37.

[3] 柯武刚、史漫飞．《制度经济学》［Ｍ］.北京:商务印书馆,2002:182

[4] 袁礼斌. 《市场秩序论》［M］.北京:经济科学出版社 1999:3.

[5] 纪宝成．《转型经济条件下的市场秩序研究》［Ｍ］.北京：中国人民大学出版社,2003.

[6] 肖兴志,何文韬,郭晓丹.能力积累、扩张行为与企业持续生存时间———基于我国战略性新兴产业的企业生存研究［J］．管理世界,2014( 2) : 77－89.

[7] 孙丽燕. 企业营商环境的研究现状及政策建议［J］. 全球化, 2016(8):106-119.

[8] 《马克思主义基本原理概论》［M］.北京:高等教育出版社,2018 : 26、117 .

[9] 《中国城市企业经营环境评估报告》［Ｍ］.北京:企业管理出版社,2017:51-84．

[10] 《中国分省企业经营环境指数2017年报告》［Ｍ］.北京:社会科学文献出版社,2017:64-72

⑪  娄成武,张国勇.基于市场主体主观感知的营商环境评估框架构建 ——兼评世界银行营商环境评估模式［J］.当代经济管理, 2018(6):60-68